Termin „administracja publiczna” to jedno z najważniejszych pojęć, którymi zajmuje się nauka prawa administracyjnego. administracją publiczną określa się obecnie administrację wewnętrzną państwa, składającą się z wyodrębnionych pod względem struktury i funkcji podmiotów, wyposażonych w stosowne kompetencje służące realizacji określonych celów poszczególnych instytucji. Wśród nich można wyróżnić organy administracji publicznej i ich urzędy oraz jednostki samorządu terytorialnego. Do pierwszych należą organy administracji rządowej oraz pozarządowej. Podzielić je można na organy szczebla centralnego. Do drugich zaliczyć można jednostki samorządu terytorialnego (gmina, powiat, województwo) oraz organizacje samorządu specjalnego (np. zawodowego i gospodarczego).
Aparat administracyjny w II RP dzielił się między innymi na administrację centralną. Jej organem zaś jest Rada Ministrów. Jest to organ kolegialny, w skład którego wchodzili Ministrowie z Prezesem Rady Ministrów (przewodniczący) – mianowani przez prezydenta. Rada stanowiła centralny organ administracji publicznej. Kompetencje Rady ministrów: uzgadniała działalność administracyjną poszczególnych ministerstw; rozpatrywała sprawozdania poszczególnych ministrów; zatwierdzała statuty organizacyjne poszczególnych ministerstw; funkcje administracyjne realizowała poprzez wydawanie zarządzeń, podejmowanie uchwał, wydawanie aktów administracyjnych. Organem pomocniczym Premiera i RM było Prezydium RM. Ministrowie stojący na czele resortów gospodarczych tworzyli Komitet Ekonomiczny opracowujący program gospodarczej działalności rządu. Ministrowie byli: kierownikami resortów administracji publicznej; członkami ciała kolegialnego Rady Ministrów.
Jednolite zasady organizacji ministerstw ustalono w 1926r. – dzieliły się na departamenty (dyrektorzy na czele), departamenty na wydziały (naczelnicy na czele), liczbę oraz kompetencje departamentów i wydziałów określały statuty organizacyjne ministerstw zatwierdzone przez RM. Ministra zastępowali sekretarze stanu (1lub2) będący urzędnikami w rozumieniu ustawy o państwowej służbie cywilnej. Aparatem pomocniczym ministra było ministerstwo. Urzędnicy ministerialni nie posiadali własnej wiedzy, sprawowali ja tylko z upoważnienia ministra w granicach określonych przepisami organizacyjnymi i poleceniami ministra. Wejście w życie Konstytucji marcowej spowodowało podporządkowanie ministrom urzędów celnych, działających pierwotnie niezależnie od nich. Administracje terytorialną stanowiły: administracja rządowa w skład której wchodziły: administracja ogólna (zespolona), administracja specjalna (niezespolona); samorząd: terytorialny, gospodarczy, zawodowy.
Rozporządzenie prezydenta z 9.01.1928r. – o organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej ustanowiło podział na 16 województw składających się z powiatów. Warszawa stanowiła jednostkę podziału terytorialnego (na prawach województwa). Podział województwa wymagał formy ustawy, podział na powiaty wymagał formy uchwały. Rozporządzenie to wprowadziło silny pion administracji zespolonej (ogólnej) . Organami administracji ogólnej byli: wojewoda – mianowany przez prezydenta na wniosek RM, przedstawiony przez Ministra Spraw Wewnętrznych. Podlega Ministrowi Spraw Wewnętrznych. W zakresie służbowym właściwym ministrom (zależy od załatwianych spraw) – Działał w charakterze: przedstawiciela rządu, szefa administracji ogólnej i działów administracji specjalnej zespolonych administracją ogólną.
Kompetencje i obowiązki wojewody: koordynował działalność administracji rządowej, reprezentował rząd na terenie województwa, nadzorował obsadę personalną kierowniczych stanowisk, posiadał uprawnienia nadzorująco-ingerujące wobec administracji specjalnej, mógł zawieszać ich zarządzanie w razie sprzeczności z polityką rządu , organizował zebrania ich kierowników, w razie ogłoszenia mobilizacji lub upoważnienia uchwałą RM wojewoda obejmował naczelne kierownictwo całej administracji z wyjątkiem wojskowej, wymiaru sprawiedliwości, komunikacji, poczt i telegrafów, wykonywał administracje w zakresie spraw wewnętrznych, zapewniał (za pomocą policji państwowej) bezpieczeństwo i porządek, sprawował nadzór nad prasą, stowarzyszeniami i samorządem, sprawował administracje w sprawach wyznaniowych oraz kultury i sztuki, przemysłu, handlu, rolnictwa, opieki, społecznej i pośrednictwa pracy, a także komunikacji-wykonując w tych sprawach polecenia właściwych ministerstw, miał prawo wydawania rozporządzeń wykonawczych (na mocy upoważnienia ustawowego lub właściwego ministra) – rozporządzeń porządkowych, stał na czele Urzędu Wojewódzkiego, który dzielił się na wydziały i oddziały.
Kolejnym organem administracji ogólnej była Rada wojewódzka – składała się z członków delegowanych przez organy samorządu powiatowego. Istniał również wydział wojewódzki posiadający uprawnienia doradcze i stanowcze. W jego skład wchodzili: wojewoda, dwóch członków wybranych przez radę, dwóch urzędników państwowych. Warszawa, wydzielona z województwa warszawskiego, podzielona była na powiaty grodzkie ze starostami grodzkimi na czele (organ 1 instancji). Organami administracji ogólnej byli tu Komisarz Rządu oraz Magistrat miasta Warszawy. Komisarz rządu o pozycji równej wojewodzie, zadania realizował przy pomocy komisariatu rządu. Odrębny status administracyjny posiadało również województwo śląskie, miało własny organ ustawodawczy. Sejm Śląski składał się z 48 posłów – wojewodę mianował naczelnik państwa, a później prezydent. Kolejnym organem o którym należy wspomnieć przy administracji ogólnej był starosta. Mianowany był on przez Ministra Spraw Wewnętrznych. Starości podlegali służbowo wojewodom.
Starosta występował jako przedstawiciel rządu i szef administracji ogólnej. Głównym jego obowiązkiem było: zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego przy pomocy policji, wydawał im polecenia oraz kontrolował działalność, sprawował orzecznictwo w sprawach wykroczeń, współdziałały z nim sejmiki powiatowe oraz wydziały powiatowe, wykonywał swe funkcje przy pomocy starostwa i podległych mu urzędów. Oprócz starostów powiatowych istnieli od 1932r. starostowie grodzcy, powierzono im administracje w miastach wydzielonych posiadających powyżej 75 tyś. mieszkańców. Do zadania administracji ogólnej należała ochrona porządku publicznego poprzez organy policji. Była utworzona w 1919r. na podstawie ustawy, od 1922r. na terytorium całego kraju, na jej czele stał Komendant Główny mianowany przez prezydenta. W 1925 ujednolicono policje. W województwach Komendant Wojewódzki podlegał funkcjonalnie i dyspozycyjnie wojewodom, organizacyjnie Komendantowi Głównemu, w powiatach rządzili komendanci powiatowi, natomiast w gminach komendanci posterunków.
W 1934r. rozszerzono uprawnienia policji o nadzór nad zgromadzeniami i stowarzyszeniami. Do administracji specjalnej należała między innymi administracja wojskowa. Zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi należało do prezydenta, który w czasie pokoju sprawował je poprzez ministerstwa spraw wojskowych, a od 1926r. generalnego inspektoratu sił zbrojnych. Administracja szkolnictwa podzielona była na prywatną i publiczną – ze względu na źródło finansowania. Była podzielona na 10 okręgów szkolnych na czele z kuratorium, okręgi dzieliły się na obwody pod kierownictwem inspektoratów szkolnych – powszechne, średnie(4- letnie gimnazja i 2- letnie licea), wyższe(akademickie i nieakademickie). Nad administracją wyznaniową nadzór pełnił minister wyznań religijnych na szczeblu centralnym, natomiast na terenie województwa – wojewoda – prawo dzieliło związki na uznane i nieznane. Administracją gospodarczą kierował minister przemysłu i handlu. Jeśli chodzi o samorząd terytorialny, samorząd gminy sprawowała rada gminy z wójtem na czele. Rada złożona z dwunastu członków, wybierana była przez zgromadzenie gminne w tajnym głosowaniu. Prawo udziału w nim mieli wszyscy pełnoletni mieszkańcy gminy, ( co najmniej 6- miesięczny okres zamieszkania).
Rada stanowiła organ zarządzający i kontrolujący działalność wójtów, przygotowywała wnioski i projekt budżetu, czuwała nad jego wykonaniem, zarządzała majątkiem gminy. Wójt zarządzał bieżącymi sprawami gminy, wykonywał uchwały zgromadzenia gminnego rady gminnej, w upoważnionym zakresie był organem wykonawczym administracji ogólnej. Samorząd gmin miejskich to samodzielna jednostka terytorialna wyposażona w osobowość prawa publicznego, jej członkami byli wszyscy obywatele polscy, mieli prawo wyboru władz. Organami uchwałodawczymi i kontrolującymi samorząd miejski były rady miejskie wybierane na 3 lata w demokratycznych, pięcioprzymiotnikowych wyborach. Rada posiadała uprawnienia finansowe, sprawowała kontrole nad ogólną działalnością organów wykonawczych samorządu miejskiego. Organem wykonawczym był magistrat (zarząd miejski) – w jego skład wchodzili: burmistrz, zastępcy, ławnicy stanowiący 1/10 składu osobowego rady miejskiej. Miasta niewydzielone z powiatów podlegały władzom powiatowym. Rady miejskie mogły być rozwiązane w trybie nadzoru przez organy wewnętrzne, jedynie w wypadku Rady Miasta Warszawy konieczny był do tego dekret Naczelnika Państwa, a później prezydenta.
W samorządzie powiatowym wyróżnialiśmy organy uchwałodawcze i kontrolujące – sejmiki powiatowe . Wybierały na 3 lata organ wykonawczy – wydział powiatowy. Na czele sejmiku i powiatu stał starosta. Nadzór nad nimi sprawował wojewoda przy współudziale wydziałów wojewódzkich oraz ministra spraw wewnętrznych. Samorząd wojewódzki stanowił organ uchwałodawczy – sejmik wojewódzki, wybierany przez sejmiki powiatowe i rady miast wydzielonych na 4 lata organ wykonawczy, wydział wojewódzki ze starostą wojewódzkim na czele. W chwili uzyskania niepodległości samorząd terytorialny istniał w różnym stopniu na terenie całego kraju. Jego organizacja na terenie byłego zaboru austriackiego i pruskiego opierała się na nieznacznie zmienionych przepisach. Jedynie na ziemiach byłego Królestwa Polskiego jego organizacje unormowały przepisy polskie- dekrety Naczelnika Państwa z lat 1918-1919.
Jednolita dla terenu całego kraju organizacja samorządu terytorialnego wprowadzona została w 1933r. na mocy ustawy o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego – tzw. Ustawy scaleniowej, od tej pory: samorząd terytorialny miał łączyć się z autonomią; gminy wiejskie i miejskie, powiaty i województwa stanowić miały jednostki samorządy terytorialnego – mogły się one łączyć w związki, które wykonywały zadania samorządu; związki terytorialne mogły uzyskać charakter publicznoprawny na mocy osobnej ustawy; prawo stanowienia należało do rad obieralnych; czynności wykonawcze, samorządu szczebla powiatowego i wojewódzkiego należeć miały do wydziałów utworzonych na zasadzie zespolenia kolegiów wybieranych przez ciała reprezentacyjne samorządu z przedstawicielami władz państwowych (starosta i wojewoda) i pod ich przewodnictwem; zapewniało to konieczny związek pomiędzy administracja państwową a samorządową; ograniczało swobodę samorządu. Nadzór nad działalnością samorządu sprawować miało państwo poprzez wydziały samorządu wyższego szczebla, część nadzoru mogła być przekazana w drodze ustawodawstwa sądownictwu administracyjnemu. Dopuszczone było wyjątkowe zatwierdzenie przez organy wyższego szczebla uchwał organów samorządowych. Źródła dochodu państwa i samorządu miało być ściśle rozgraniczone ustawami zwykłymi.
Przewidywano również powstanie samorządu gospodarczego dla poszczególnych dziedzin: izb rolniczych, przemysłowych, handlowych, rzemieślniczych połączonych w Naczelną Izbę Gospodarczą Rzeczypospolitej. W związku z konstytucją marcowa z 17.03.1921r., zgodnie z treścią art. 65- państwo podzielone miało być na województwa, powiaty oraz gminy wiejskie i miejskie. Obowiązywały następujące zasady: zasada dekoncentracji, wyposażenie w pewien zakres kompetencji organów administracji państwowej, czyli zespolenia organów administracji państwowej w poszczególnych jednostkach terytorialnych w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnictwem; zasada zespolenia, oznaczało to zespolenie różnych działów administracji w rękach starosty w państwie oraz wojewody w województwie; zasada udziału obywateli, powoływane w drodze wyborów w wykonywaniu zadań administracji państwowej. Wynikała z tego możliwość powoływania urzędników honorowych; zasada dwuinstancyjności, dopuszczalna możliwość odwoływania się do jednej tylko instancji wyższej.
Wyjątki od niej mogły być wprowadzone ustawami zwykłymi. Zasada odwoływania się od orzeczeń sądu zapowiadała powołanie w drodze osobnej ustawy sądownictwa administracyjnego z Najwyższym Trybunałem Administracyjnym na czele. Treść Konstytucji wskazywała na zamiar daleko idącej decentralizacji administracji publicznej w II RP. Rzeczywisty kształt administracji odbiegał w praktyce od zasad wytyczonych w konstytucji. Centralną władzę w Polsce Ludowej sprawowała między innymi KRN – Krajowa Rada Narodowa: pozycję ustrojową określała głównie ustawa z 11.09.1944.pt. Członkom KRN przysługiwał tytuł posła i immunitet poselski, w skład KRN wchodziło kilka kategorii członków. Osoby powołane przed 11.09.1944r., czyli przedstawiciele wojewódzkich rad narodowych.
Liczba członków KRN nie mogła przekroczyć 444. Kompetencje KRN: ustawodawcza: planowanie gospodarki publicznej, uchwalanie budżetu – ustalanie stanu liczbowego armii, kontrola działalności władzy wykonawczej, podejmowanie decyzji w ważnych sprawach politycznych i międzynarodowych, sprawowała nadzór nad radami narodowymi. Utworzono Prezydium KRN, które posiadało następujące kompetencje: posiadało ono wszystkie kompetencje KRN poza ustawodawczą. PKWN – Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego: określał pozycje KRN; zatwierdzał, że PKWN obejmuje władzę na wyzwolonych ziemiach przez hierarchiczną strukturę wojewódzkich, powiatowych, miejskich i gminnych Rad Narodowych; określał zasady tworzenia nowego aparatu państwowego opartego na systemie Rad Narodowych na czele z KRN. PKWN posiadał prawo wydawania dekretów za mocą ustawy, lecz przed ogłoszeniem musiał być zatwierdzony przez prezydium KRN2.
System władzy w II Rzeczypospolitej określany był do 1926 jako republika demokratyczna z wielopartyjnym systemem parlamentarno-gabinetowym. Po zamachu stanu ustrój państwa uległ modyfikacji w trybie zmiany konstytucji5 i faktycznego sposobu wykonywania władzy, w konsekwencji został przekształcony w system prezydencko-autokratyczny. Samorząd terytorialny w II Rzeczypospolitej wprowadzany był stopniowo, z powodu różnic konstrukcji administracyjnych poszczególnych państw zaborczych. Konstytucja marcowa3 wprowadzała zasadę szerokiego samorządu, która nie została jednak w pełni zrealizowana. Po przewrocie majowym4stopniowo ograniczano samodzielność samorządu, czego wyrazem stała się najpierw tzw. ustawa „scaleniowa” z 1933 roku5, a potem przepisy konstytucji kwietniowej6. Przed I wojną światową samorząd terytorialny nie występował w zaborze rosyjskim –Królestwie Polskim.